Comentariu de Adrian Ermurachi: Reforma administrației publice locale: dincolo de modele este important modul de luare a deciziei
Adrian Ermurachi, Co-director executiv IPRE, a acordat un comentariu publicat în buletinul lunar nr. 5 (mai 2026) al Fundației Friedrich Ebert Stiftung Moldova.
Reforma administrației publice locale din Republica Moldova a încetat să mai fie un subiect tabu. După mai multe încercări fără rezultat, multiplele politici de descentralizare care s-au succedat fără implementare deplină, discuția a ajuns la o etapă nouă. Cele 892 de primării care există la momentul actual, dintre care 776 (aproape 87%) au sub 3.000 de locuitori, fac astăzi obiectul unui efort de reorganizare. Guvernul a publicat în primăvara anului 2026 un concept de reformă, iar Congresul Autorităților Locale din Moldova și unii experți independenți au propus alternative.
În aceste condiții, dezbaterea publică s-a schimbat. Nu se mai pune în discuție dacă reforma este necesară, ci modul în care aceasta trebuie realizată: după ce criterii, în ce ritm și cu ajutorul căror instrumente.
În spațiul public s-au conturat, de principiu, trei modele principale de reformă, cu diferențe destul de mari între ele. Cea mai mare convergență există la nivelul analizei situației actuale, în timp ce cea mai mare divergență se manifestă în privința soluțiilor propuse.
Modelul Guvernului
Conceptul oficial publicat de Cancelaria de Stat pleacă de la patru obiective complementare: consolidarea administrativ-teritorială, autonomia financiară sporită, capacitatea instituțională reală, transparența și serviciile accesibile cetățenilor. Lo- gica internă a documentului este că aceste obiecti- ve nu pot fi atinse separat și că măsurile fragmen- tate pot duce la un eșec.
Acesta combină amalgamarea voluntară –care este susținută de un pachet financiar estimat la circa 6,5 miliarde de lei pentru perioada 2026–2030, inclusiv un stimulent triplat la 3.000 de lei pe locuitor pentru investiții în infrastructură – și amalgamarea normati vă obligatorie pentru primăriile sub 3.000 de locuitori. La nivelul II, conceptul prevede reducerea celor 32 de raioane la 10 raioane noi, cu populații medii de 150.000-350.000 de locuitori, dimensiune compatibi- lă cu standardul NUTS 3 utilizat în Uniunea Europea- nă pentru programarea fondurilor structurale.
Modelul include instrumente complementare: centrele unificate pentru prestarea serviciilor pu- blice (CUPS), găzduite în clădirile fostelor primării, funcția de reprezentant al primarului în satele componente, revizuirea formulelor de transfer din Fondul de susținere financiară, redistribuirea unei cote din TVA către primării după praguri demogra- fice, fonduri pentru cofinanțarea proiectelor cu sur- se externe. Calendarul prevede aprobarea cadrului normativ în octombrie 2026 și intrarea în vigoare după alegerile locale din noiembrie 2027.
Modelele alternative
Cel puțin două modele alternative de reformă cir- culă în prezent în spațiul public.
Primul, propus de Congresul Autorităților Locale din Moldova (CALM), se concentrează în principal pe reformarea nivelului al doilea al administrației publice locale. Conceptul prevede transformarea celor 32 de raioane în 32 de municipii, după modelul existent al municipiilor Chișinău și Bălți, fără modificarea structurii actuale a primăriilor.
În această viziune, competențele din domeniul educației și al asistenței sociale ar fi transferate de la nivelul raional către nivelul întâi al administrației publice locale. Totodată, anumite surse de venit ar fi redirecționate către primării, ceea ce ar contribui la consolidarea bugetelor locale fără modificarea hărții administrativ-teritoriale la nivelul I.
A doua alternativă este propusă de antreprenorul Vasile Tofan în studiul intitulat „Formula Baltică”. Aceasta pornește de la o premisă diferită: reforme- le administrative realizate gradual sau parțial în alte state, precum Letonia în 2009, Grecia în 2010 sau Ucraina înainte de 2020, au necesitat ulterior noi intervenții și ajustări într-un interval relativ scurt de timp. Modelul propus prevede crearea a 40 de municipalități organizate în jurul actualelor centre raionale, eliminarea completă a nivelului al doilea al administrației publice locale, o descen- tralizare fiscală autentică și instituirea funcției de pretor local în satele componente, după modele existente în Lituania, Letonia și Polonia.
Diagnosticul e comun
Pentru o discuție publică adesea polarizată, cele trei modele converg pe diagnostic într-o mare măsură.
Toate trei recunosc că fragmentarea administrativă a Republicii Moldova este o problemă structurală. Sistemul din Republica Moldova este printre cele mai fragmentate din Europa. Toate trei admit că autonomia financiară a primăriilor este profund limitată: doar 11,1% din veniturile bugetelor locale sunt proprii, comparativ cu o medie de 30% în Eu- ropa de Sud-Est. Toate trei recunosc că raioanele în forma lor actuală nu mai îndeplinesc rolul pentru care au fost create.
În ceea ce privește diagnosticul, există un consens larg între Guvern, CALM și expertiza independentă. În privința soluțiilor, divergențele sunt însă majore. Întrebarea care va decide succesul reformei nu este care dintre soluții este, în mod intrinsec, mai bună. Întrebarea este cum poate fi construit procesul decizional astfel încât rezultatul să genereze servicii mai bune pentru cetățeni, și nu o provocare administrativă urmată de o nouă reformă după un ciclu electoral.
Trei întrebări de proces
Experiența reformelor din alte state ne arată că succesul acestora a depins foarte mult de calita- tea procesului de decizie. Letonia 2009 a fost un model bine gândit teoretic, dar a eșuat parțial din cauza unei consultări insuficient calibrate și a unor praguri prea joase, ceea ce a făcut necesară o reluare în 2021. Danemarca 2007 a fost o reformă curajoasă, dar susținută de un consens politic și social construit ani de zile înainte de implementa- re. Diferența între cele două nu a fost ambiția, ci procesul.
Câteva întrebări de proces merită ridicate înainte ca o decizie definitivă să fie luată pe hartă.
Prima: Există un set complet de scenarii cantitative modelate? Datele administrative disponibile pe platforma „Primării Puternice” permit realizarea unor exerciții de modelare. Nu este însă clar dacă au fost dezvoltate scenarii alternative complete: ce efecte ar produce un prag de 5.000 de locuitori în loc de 3.000? Ce s-ar întâmpla în cazul a 5 raioane în loc de 10? Sau în condițiile extinderii mecanismelor de coopera- re intercomunitară, după modelul francez sau italian, adaptate la realitățile Republicii Moldova?
A doua: Care este impactul prognozat asupra fie- cărei comunități? În condițiile unor discrepanțe ma- jore între Chișinău și alte orașe mari, pe de o parte, și localitățile mici, pe de altă parte, este necesară evaluarea efectelor la nivelul fiecărei unități admi- nistrative. Pentru fiecare cluster propus ar trebui să existe – și aceste evaluări ar trebui să fie publice – analize detaliate privind beneficiile pentru cetățeni, eventualele costuri sau dezavantaje, alternativele care au fost luate în considerare și motivele pentru care a fost aleasă o anumită configurație și nu alta.
A treia: Cum se construiește un consens larg, care să depășească un singur ciclu electoral? Reformele teritoriale au sens doar dacă rezistă schimbărilor de putere. Acest lucru presupune atragerea partide- lor de opoziție, atât parlamentare, cât și extrapar- lamentare, într-un consens minim privind asuma- rea și implementarea reformei. Lipsa unui astfel de consens rămâne unul dintre cele mai mari riscuri pentru durabilitatea reformei.
Trei recomandări de proces
Pe baza acestor întrebări, pot fi formulate câteva recomandări, toate orientate către modul de luare a deciziei, nu către un anumit model.
Prima: Elaborarea sau examinarea mai multor modele alternative. Pe lângă opțiunea bazată pe pragul de 3.000+ de locuitori, ar trebui analizate cel puțin două opțiuni alternative, cum ar fi pragurile de 5.000+ sau 10.000+ de locuitori, astfel încât dezbaterea publică să poată compara opțiuni reale.
A doua: Realizarea unor evaluări detaliate pentru fiecare cluster, publicate înainte de adoptarea deciziei finale. Acestea ar trebui să arate ce câștigă populația, ce pierde, ce alternative au fost luate în considerare și ce indicatori vor fi monitorizați după implementare. Un asemenea nivel de detaliu ar transforma consultarea publică dintr-un exercițiu de comunicare într-unul de decizie informată, în care cetățenii ar putea înțelege mai bine care sunt așteptările și rezultatele preconizate peste cinci sau zece ani.
A treia: Un consens politic minim cu principalele partide de opoziție. Construirea unui astfel de consens, chiar dacă necesită timp în prezent, protejează implementarea pe termen lung și reduce riscul unei „contrareforme”, similar celei din 2001.
Mai presus de model: încrederea în proces
Reforma administrației publice locale din Republica Moldova are o șansă reală de succes. Diagnosticul comun al actorilor implicați este solid. Modelele propuse, în pofida divergențelor dintre ele, conțin elemente complementare. Iar pentru prima dată există o fereastră politică reală pentru implementarea unei astfel de reforme.
Cel mai mare risc nu derivă din calitatea modelelor disponibile, ci din procesul de luare a deciziei. Pentru ca reforma să genereze servicii mai bune pentru cetățeni, și nu o provocare administrativă urmată de o nouă reformă după următorul ciclu electoral, este esențială fundamentarea riguroasă a deciziei și rigoarea cu care aceasta este adoptată. În cele din urmă, aceasta este mai puțin o întrebare despre administrație și mai mult una despre încredere.
