Primii pași în realizarea reformei administrației publice locale. Comentariu de Adrian Ermurachi

„În continuare structura administrativ-teritorială a Republicii Moldova rămâne a fi una din cele mai fragmentate din Europa. La o populație mai mică de 3 milioane de locuitori, avem 898 de primării, 32 de raioane și o unitate teritorială autonomă. Administrația publică locală continuă să se confrunte cu aceleași probleme: lipsa resurselor financiare, lipsa resurselor umane, capacitate insuficientă de realizare a competențelor proprii etc. Iar situația se înrăutățește de la un an la altul. Aparent, Guvernul conștientizează problemele care s-au adunat în acest domeniu și a început să comunice mai deschis la acest subiect, venind chiar cu un șir de opțiuni pentru o eventuală reformă a administrației publice locale, ceea ce ne dă speranță că lucruri s-au mișcat din loc și într-un interval previzibil de timp, am putea avea anumite schimbări. Întrebarea care rămâne în suspans, cum se va face această reformă, care vor fi pașii exacți și care vor fi rezultatele și impactul la care să ne așteptăm?…”
—

Strategia de Reformă a Administrației Publice 2023-2030

Guvernul a elaborat și publicat conceptul următoarei Strategiei de Reformă a Administrației Publice din Republica Moldova 2023-2030, care relativ similar strategiilor anterioare acoperă cei mai importanți piloni a administrației publice, precum managementul funcției publice, instituțiile publice, politici publice și planificare strategică, servicii publice și administrație publică locală. Este de remarcat că o parte esențială din componenta de analiză a Strategiei se acordă anume domeniului administrației publice locale, fiind detaliată și argumentată necesitatea unei intervenții în acest sector.

Totodată, urmează a fi scos în evidență obiectivul strategic pentru componenta care vizează administrația publică locală, prin care se propune eliminarea treptată a fragmentării excesive, urmând a fi create premise solide pentru ca pe baza unor politici eficace de dezvoltare economică locală și de creștere și consolidare a autonomiei financiare, capacitatea autorităților locale de a furniza servicii publice de bază precum și accesul populației la acestea să crească în mod semnificativ, mai ales în mediul rural.

Angajamentul Guvernului în realizarea reformei administrației publice locale

Deși Guvernul se află încă în proces de elaborare a Strategiei de Reformă a Administrației Publice din Republica Moldova 2023-2030, care conform Planului de acțiuni pentru implementarea măsurilor propuse de către Comisia Europeană în Avizul său privind cererea de aderare a Republicii Moldova la Uniunea Europeană urmează a fi aprobată până la finele anului curent, pe subiectul reformei administrației publice locale acesta deja a întreprins câțiva pași.

În primul rând, urmează a fi remarcat Webinarul „Reforma administrativ-teritorială în Republica Moldova: propuneri naționale și experiență globală” din 1 noiembrie 2022, în care Guvernul a prezentat două opțiuni pentru o eventuală reformă a administrației publice locale, ambele prezentate mai jos.

Potrivit estimărilor Guvernului, oricare din cele două opțiuni ar urma să contribuie la creșterea capacităților autorităților publice locale de nivelul I de a furniza în mod eficient serviciile publice locale și a îndeplini competențele legale, precum și care să fie durabile economico-financiar. Numărul raioanelor urmează a fi stabilit în funcție de organizarea administrativ-teritorială a nivelul I, fiind examinată opțiunea cu 5 raioane/regiuni, după circumscripția actuală a regiunilor de dezvoltare regională sau 10 raioane/regiuni, după circumscripția oficiilor teritoriale ale Cancelariei de Stat.

Totodată, angajamentul Guvernului de a se implica plenar într-o eventuală a reformă a administrației publice locale a fost comunicat și în cadrul Evenimentului „Reforma Administrației Publice: provocări și perspective” din 28-29 noiembrie curent, unde repetat au fost prezentate opțiunile care sunt în proces de examinare.

În același timp, deși încă nu este aprobat și nici publicat un concept final de reformă a administrației publice locale, cea mai importantă măsură care a fost luată de Guvern și care demonstrează intenția de a demara această reformă complexă este includerea în proiectul Legii bugetului de stat pentru anul 2023, aprobat de Guvern la 7 decembrie curent, a unei sume de 250 mln de lei pentru Fondul de amalgamare voluntară a localităților. Potrivit proiectului de Lege repartizarea acestor alocații se va efectua în modul stabilit de Guvern.

Opțiunile de reformă

Din cele prezentate de Guvern, până la momentul actual acesta ia în considerație două opțiuni de reformă, ambele reieșind din cel mai recent studiu complex privind scenariile de reformă administrativ-teritorială, elaborat în decembrie 2018 cu suportul Agenției de Cooperare Internațională a Germaniei (GIZ).

Opțiunea 1 – Scenariul compact. Potrivit acestei opțiuni, o autoritate publică locală reformată urmează să întrunesc un șir minim de criterii, printre care: continuum geografic, un număr minim de 5000 de locuitori, legătură rutieră  și o distanță maximă de la centru de 25-30 km. În același timp, sunt propuse un șir de condiții cu privire la alegerea centrului administrativ, cum ar fi capacitate fiscală sau serviciile furnizate. Totodată, noua autoritate publică locală urmează să aibă capacitatea de a oferi salarii pentru minim 20 angajați din resursele proprii ale autorității publice. Preferință pentru centrele administrative urmează a fi acordat orașelor. În eventualitatea implementării integrale a acestei opțiuni, numărul autorităților publice locale de nivelul I urmează a fi între 90-130.

Opțiunea 2 – Scenariul moderat. Potrivit acestei opțiuni, ca și în cazul scenariului compact, o autoritate publică locală reformată urmează să întrunească condiția continuumului geografic sau legăturii rutiere. Totodată, în acest scenariu numărul minim de locuitori a noii unități administrativ teritoriale urmează a fi de 3000, distanța maximă de la centru de 20-25 km și capacitate de susținere financiară din resurse proprii a unui număr minim de 12 angajați. În eventualitatea implementării integrale a acestei opțiuni, numărul autorităților publice locale de nivelul I urmează a fi între 150-200.

Opțiunea 3 – Municipalizare. Adițional, la cele două opțiuni propuse de Guvern, Coaliția pentru Descentralizare, a propus o opțiune alternativă. Potrivit acesteia, autoritățile publice locale de nivelul I rămân cu aceleași competențe, cu excepția autorităților publice locale care actualmente sunt reședințele de raion. Acestea urmează să primească responsabilitatea îndeplinirii întregului set de competențe și furnizării serviciilor pe teritoriul orașului reședință, precum și responsabilitatea tuturor celorlalte competențe și servicii pe teritoriul celorlalte unități administrativ teritoriale care astăzi sunt realizate de consiliile raionale și structurile acestora. În cazul acestei opțiuni, structurile actuale ale raioanelor ar urma să fie absorbite integral de către primăriile din orașele de reședință ale raioanelor, acestea dobândind statut de municipiu. Primarul viitorului municipiu urmează a fi ales direct prin votul întregii populații a municipiului (teritoriul actualului raion). Această opțiune este susținută și de Congresul Autorităților Locale din Moldova.

Mecanismul de implementare

Opțiunile prezentate de Guvern se propun a fi implementate pe calea amalgamării voluntare, unde urmează a fi lăsat la latitudinea autorităților publice locale decizia de a se amalgama sau nu în baza criteriilor stabilite. În același timp, Guvernul urmează să vină cu un șir de stimulente pentru a facilita amalgamarea voluntară, printre acestea fiind: stimulente salariale, transferuri speciale cu destinație generală pentru autoritățile amalgamate, granturi pentru dezvoltarea infrastructurii pentru o perioadă de minim 4 ani, prioritate la alocările din programele de asistență externă etc.

Totodată, reieșind din faptul că procesul de amalgamare voluntară presupune că decizia de amalgamare se ia însăși de autoritățile publice locale, prin scenariile propuse de Guvern se menționează că decizia urmează a fi luată de consiliile locale cu 50%+1 din numărul total de consilieri. Însă decizia odată luată și implementată, procesul devine ireversibil, acestea nemaiavând dreptul de a reveni la situația anterioară.

De asemenea, potrivit celor prezentate, amalgamarea voluntară propusă de Guvern în cadrul celor două scenarii de bază poate fi complementară scenariului cu municipalizarea propus de Coaliția de descentralizare. În acest caz urmează a fi stabilit un mecanism diferit pentru finanțele locale, ținând cont de faptul că ar urma să avem competențe diferite dintre primăriile municipiilor și primăriile celorlalte unități administrativ-teritoriale.

Pașii de mai departe…

Reieșind din faptul că Guvernul a planificat în proiectul Legii bugetului de stat pentru anul 2023 a unei sume de 250 mln de lei pentru Fondul de amalgamare voluntară a localităților, putem avea o anumită certitudine că acesta este determinat în demararea reformei administrației publice locale cât mai curând posibil, pe calea amalgamării voluntare.

Totuși, aspectele publicate și comunicate până la momentul actual, nu oferă o imagine clară cu privire la perspectiva rezultatelor reformei administrației publice locale pe termen lung. Aplicarea amalgamării voluntare, chiar și însoțită de un șir larg de stimulante, nu ne poate oferi garanții că aceasta va fi foarte populară în rândul primarilor și să ne așteptăm la un rezultat impresionat de doritori care vor dori să se amalgamze. Prin urmare, de la etapa adoptării legii, perioada pentru care este deschisă oportunitatea amalgamării voluntare urmează a fi limitată, după care să fi aplicată amalgamarea normativă.

Totodată, aplicarea exclusivă a criteriilor și condițiilor menționate supra în procesul de amalgamare voluntară, comportă riscul de a ajunge în situația când unele localități mici și cu resurse limitate, care nu vor dori să participe în procesul de amalgamare voluntară să rămâne izolate și fără posibilitatea de a se amalgama. În astfel de situații va fi imposibil să vorbim despre servicii de o calitate mai înaltă sau primării cu resurse sporite. Prin urmare, se recomandă de a stabili o anumită hartă în jurul căreia se va realiza amalgamarea voluntară, cu aplicarea ulterior a amalgamării normative pe baza aceleași hărți.

Cât privește autoritățile raioanele, reieșind din faptul că rolul și competențele acestora s-a diminuat de-a lungul anilor, fără a fi redus foarte mult efectivul limită de personal și numărul lor, este cert că în cazul acestora urmează a fi aplicată direct amalgamarea normativă, chiar de la prima etapă, cu revederea competențelor care mai urmează a le fi păstrate.

De asemenea, deși este de apreciat determinarea Guvernului de a se angaja în această reformă complexă și sensibilă, un lucru care se omite pentru moment este lipsa unor consultări largi pe marginea unui model ce se dorește a fi aprobat. Prezentarea publică a mai multor scenarii și colectarea de opinii pe marginea acestora este oportun pentru etapa inițială, însă modelul care se va dori a fi aprobat urmează individual a fi supus unor consultări largi, în primul rând cu autoritățile publice locale și Congresul Autorităților Locale din Moldova, dar și cu societatea civilă, mediul academic, partidele politice etc.

Suplimentar la consultare, reieșind din nivelul de sensibilitate al acestei reforme și posibilitatea de exploatare politică a subiectului, este important de a se încerca identificarea unui consens cu actorii politici, în mod special cu partidele din opoziție. Or, expunerea riscului ca în plin proces de implementare această să fie anulată, sau odată implementată să se revină la situația inițială, prezintă mult mai multe pericole și va duce la rezultate mult mai proaste decât menținerea status quo-ului.

În final, dorința Guvernului de a realiza această reformă este de apreciat, iar ținând cont de faptul că succesul unei reforme de o așa anvergură depinde de fiecare dintre noi, este important de a asigura o cooperare strânsă și deschidere dintre autoritățile publice centrale, autoritățile publice locale, societatea civilă, sectorul privat, mediul academic și nu în ultimul rând partenerii de dezvoltare.
—

Adrian Ermurachi este Co-Director Executiv al Institutului pentru Politici și Reforme Europene (IPRE).
—

Acest Op-Ed este realizat în cadrul proiectului „Noi și Europa – Analiza relațiilor moldo-europene prin intermediul produselor media și analitice inovative”, implementat de Institutul pentru Politici și Reforme Europene (IPRE), în parteneriat cu IPN, Radio Chișinău și ZUGO.md, cu susținerea Fundației Konrad Adenauer. Opiniile prezentate în acest op-ed aparțin autorului.