Blog #BetheChange: Neutralitatea Republicii Moldova – realități și perspective în contextul noii conjuncturi geopolitice

Autor: Ion Cristea, stagiar în cadrul programului #BetheChange

Agresiunea militară a Federației Ruse împotriva Ucrainei a provocat în Republica Moldova o stare de amenințare și îngrijorare. Subiectul neutralității permanente consacrată în Constituția din 1994 a reapărut în dezbaterile publice. În contextul unor investiții mici în capacitatea de apărare a statului și prezența ilegală a trupelor ruse în regiunea transnistreană, marea majoritate a cetățenilor se întreabă în ce măsură neutralitatea permanentă reprezintă o garanție a securității statului în cazul unei agresiuni militare. Această opinie abordează statutul de neutralitate permanentă al Republicii Moldova, iar la final, voi oferi câteva recomandări care, conform propriilor considerente, vor fortifica eficiența acestui statut în consolidarea securității Republicii Moldova.

Drepturile și obligațiile statelor neutre în relațiile internaționale

În general, neutralitatea se referă la atitudinea de neamestec a unei țări în conflictul dintre două sau mai multe state. De altfel, termenul de neutralitate provine din latinescul neuter, ceea ce semnifică „nici unul, nici celălalt”. Potrivit lui Valeriu Mija, expert în securitate, conceptul neutralității a evoluat constant de-a lungul istoriei, definiția acestuia progresând la cea de-a Doua Conferinţă de la Haga din 1907, unde au fost adoptate două convenții privind drepturile și îndatoririle statelor neutre pe timp de război terestru și maritim.

În 1815 este consacrată instituţia neutralităţii permanente, grație Tratatului de garantare a neutralităţii Elveţiei. Conform lui Vasile Croitoru, doctor în geopolitică, prin asumarea neutralității permanente, statul are obligaţia de a nu participa la nici un conflict armat din prezent sau viitor, la alianţe politico-militare, de a nu permite folosirea teritoriului său pentru amplasarea de baze militare străine, precum şi obligaţia de a nu deţine, produce, experimenta arme nucleare ori alte arme de distrugere în masă. Totodată, potrivit aceluiași autor, neutralitatea permanentă interzice beligeranților orice atac asupra statului neutru sau trecerea pe teritoriul său a oricăror trupe, muniții sau provizii în interesul beligeranților. Foarte important însă, statul neutru este obligat să asigure inviolabilitatea teritoriului său cu o armată echipată corespunzător, dat fiind faptul că este nevoit să se apere singur, mai ales în lipsa garanțiilor internaționale, idee exprimată și de către Curtea Constituțională a Republicii Moldova în Hotărârea Nr. HCC14/2017 din 02.05.2017, art. 161. Drept urmare, conceptul de neutralitatea nu înseamnă și neutralizare sau dezarmare. Un stat ce și-a proclamat  neutralitatea permanentă are dreptul de a menţine forţe armate, construcţii de apărare etc., fiind obligat să riposteze în cazul în care neutralitatea sa este violată. De altfel, după cum menționează directorul Serviciului de Informații și Securitate al Republicii Moldova, Alexandru Musteață, una dintre responsabilităţile centrale ale unui stat neutru este că acesta nu poate fi doar un consumator de securitate, ci trebuie să furnizeze mai multă securitate decât statele beligerante.

Chiar dacă neutralitatea este un drept al statelor pentru asigurarea propriei securităţi, eficiența acestui instrument depinde foarte mult de aspirațiile și atitudinea țărilor vecine faţă de statul neutru permanent. În acest sens, Loredana Banu și Oana Roxana Ifrim Ionescu dau drept exemplu experiența sec. XX, când neutralitatea Danemarcei, Norvegiei, Belgiei, Țărilor de Jos a fost violată de către Germania, în timp ce Țările Baltice au fost invadate de către Uniunea Sovietică.

Noile provocări de securitate de la sfârșitul secolului XX, începutul secolului XXI, au extins interpretarea conceptului neutralității, fiind necesare acțiuni comune ale statelor pentru prevenirea și combaterea pericolelor și amenințărilor. Astfel, în concepţia de astăzi, pe lângă neparticiparea la conflicte militare, neutralitatea permanentă permite o politică externă activă și solicită o poziție de sancționare și descurajare a agresorului, exemplu fiind atitudinea Elveției față de invazia Ucrainei de către Federația Rusă la 24 februarie 2022.

Specificul statutului de neutralitate al Republicii Moldova

Republica Moldova și-a proclamat statutul de neutralitate permanentă în mod unilateral, prin art. 11 al Constituției din 1994, în care punctul 1 stipulează că ,,Republica Moldova proclamă neutralitatea sa permanentă”, iar punctul 2 al aceluiași articol indică faptul că „Republica Moldova nu admite dislocarea de trupe militare ale altor state pe teritoriul său”.

Motivele ce au stat la baza proclamării neutralității permanente nu pot fi înțelese fără a lua în considerare complexitatea contextului regional și geopolitic în care se găsește statul nostru. În primul rând, trebuie menționat faptul că Republica Moldova se află la intersecția a două mari structuri de putere opuse, pe de o parte UE și NATO, pe de altă parte este prezentă Federația Rusă, care consideră zona Europei de Est drept parte din sfera sa de interes. Această poziționare a statului cere o politică externă echilibrată, care să țină cont de contradicțiile complexe ale intereselor UE, NATO și Federației Ruse în regiune, iar instrumentul neutralității a fost considerat potrivit în aceste circumstanțe speciale.

Totodată, în momentul adoptării Constituției din 1994, în regiunea transnistreană erau deja prezente trupele ruse. Astfel, proclamarea neutralității permanente, mai ales datorită prezenței punctului 2 al art. 11 din Constituție, care nu admite dislocarea de trupe militare străine pe teritoriul țării, trebuia să servească drept mijloc de integrare a statului și argument pentru retragerea ulterioară a trupelor și echipamentelor militare ale Federației Ruse din regiunea transnistreană.

Un alt aspect important îl reprezintă tensiunile din Găgăuzia și amintirile conflictului armat de pe Nistru din 1992. În această conjunctură, neutralitatea permanentă a fost privită drept un instrument ce ar asigura securitatea și stabilitatea Republicii Moldova, prin evitarea unor presiuni externe ce pot perturba liniștea internă a statului. Nu în ultimul rând, situația economică a Republicii Moldova era una dificilă, fiind necesară orientarea economiei spre piața externă, atât prin menținerea legăturilor comerciale cu Federația Rusă, cât și prin deschiderea spre Occident. Potrivit studiului „Factorii determinanți ai statutului de neutralitate permanentă al statului”, în momentul proclamării neutralității Republicii Moldova, s-a considerat că anume statutul de neutralitate permanentă ar putea stimula o colaborare externă fără preferinţe politice, ceea ce ar „favoriza considerabil dezvoltarea economiei naţionale” și ar impulsiona integrarea sa în spațiul economic european.

Se bucură Republica Moldova de un veritabil statut de neutralitate?

Chiar dacă în Republica Moldova a fost atinsă „într-o oarecare măsură” o stabilitate internă, fiind evitate alte conflicte armate pe teritoriul țării, iar economia statului a obținut o deschidere spre piața europeană, trupele militare ruse reprezentate de armata a 14-a se află şi astăzi pe teritoriul regiunii transnistrene. Acest teritoriu, în conformitate cu textul Declarației de Independenţă a Republicii Moldova și normele dreptului internațional este teritoriul Republicii Moldova, asupra căruia se răsfrânge autoritatea legilor adoptate de Parlament, în special Constituţia Republicii Moldova. În același timp, după 30 de ani de independență, se poate observa că statutul de neutralitate permanentă a fost asociat cu o politică de demilitarizare a statului, pe când forţele armate constituie un atribut de bază al unui stat suveran pentru asigurarea inviolabilității teritoriului său, idee enunțată în Hotărârea Nr. HCC14/2017 a Curții Constituționale privind interpretarea art. 11 din Constituția Republicii Moldova.

Deși bugetul militar al Republicii Moldova a crescut constant în ultimii ani, suma totală alocată Forțelor Armatei Naționale nu a depășit niciodată 0,4 % din PIB. Conform datelor furnizate de către Ministerul Apărării, pentru anul 2022 au fost alocate în jur de 900 de milioane de lei, ceea ce constituie aproximativ 47 milioane de dolari. Drept comparație cu investițiile militare ale altor state neutre sau recent neutre, conform Global Firepower, Turkmenistan a alocat în 2022 pentru apărare în jur de 1,7% din PIB (407 milioane USD), Austria – 0,74% (3,4 miliarde USD), Elveția – 0,74% din PIB (5,8 miliarde USD), Suedia – 1,5% (8,6 miliarde USD), iar Finlanda – 1,96% (5,8 miliarde USD). Aceste state, mai ales ultimile trei menționate, au forțe armate foarte dotate și specializate, care pot provoca costuri și pierderi consistente ce descurajează atacul unui potențial agresor.

Prezența ilegală a trupelor străine, cât și slaba echipare a forțelor armate compromit statutul de neutralitate permanentă al Republicii Moldova și pun la îndoială securitatea pe care acest statut îl oferă la nivel regional, lucru care se reflectă și în atitudinea actorilor de pe arena internațională. Spre deosebire de Elveția, Suedia, Finlanda, Austria sau Turkmenistan, statutul de neutralitate al Republicii Moldova nu este recunoscut la nivel internațional prin acte bilaterale sau printr-o rezoluție a ONU.

Între timp, statutul de neutralitate a devenit și un instrument de influență a societății și mobilizare a electoratului, practicat de unele grupuri și lideri politici. În diverse perioade s-a evidențiat o viziune divergentă a spectrului politic din Republica Moldova cu privire la interpretarea neutralității statului. Partidele pro-europene promovează cooperarea internațională în domeniul securității, acuzând partidele pro-ruse de faptul că duc o politică de izolare pe plan internațional și mențin Republica Moldova într-o poziție vulnerabilă. La rândul lor, partidele pro-ruse sabotează intenția guvernelor pro-europene de integrare a Republicii Moldova în UE, asociind acest proces cu intrarea automată a Republicii Moldova în NATO și sfidarea neutralității proclamate. Totodată, orice intenție de colaborare militară sau aprovizionare cu armament defensiv este catalogată drept o provocare îndreptată către Federația Rusă.

Poziționarea divergentă a clasei politice cu privire la interpretarea neutralității contribuie la divizarea cetățenilor, ceea ce afectează și stabilitatea statului, deoarece nu este prezentă o viziune comună la nivel de societate. Reușitele acestor acțiuni de influență sunt datorate cunoștințelor confuze în rândul populației cu privire la subiectele de securitate și apărare, cât și prezența unor păreri speculative despre NATO sau alte organizații de securitate. Acest lucru evidențiază lipsa unei politici eficiente de comunicare și informare a populației, întreprinsă de către autorități, cu privire la ce înseamnă statutul de neutralitate permanentă al Republicii Moldova, care sunt drepturile și obligațiile statului neutru sau care sunt avantajele și dezavantajele unei aderări la o alianță militară.

Retorica Federației Ruse față de statutul de neutralitate permanentă al Republicii Moldova

Dat fiind faptul că politica externă agresivă a Federației Ruse este privită drept o amenințare la adresa securității Republicii Moldova, discursul și acțiunile Federației Ruse față de statutul de neutralitate permanentă merită atenție, pentru a depista orientativ măsura în care Moscova respectă sau este gata să respecte acest statut.

Pe parcursul întregii perioade de independenţă, Federația Rusă a manifestat o atitudine contradictorie cu privire la neutralitatea Republicii Moldova. Kremlinul a reiterat în mod repetat că își dorește ca Chişinăul să promoveze o politică de neutralitate, dar în același timp Moscova încalcă constant neutralitatea auto-declarată a Republicii Moldova. Federația Rusă nu dorește să-și retragă forţele militare din regiunea transnistreană şi susţine regimul separatist de la Tiraspol, în ciuda angajamentelor asumate în diverse acorduri, cum ar fi cel din 21 octombrie 1994, acordul de la Odessa din 20 martie 1998 sau declarația summit-ului de la Istanbul din 19 noiembrie 1999. Pe lângă asta, Federația Rusă deschide birouri de vot pe teritoriul regiunii transnistrene fără consimțământul autorităților de la Chișinău și organizează exerciții militare împreună cu forțele armate ale autorităților separatiste din stânga Nistrului.

Cu alte cuvinte, acțiunile Federației Ruse subminează suveranitatea și statutul de neutralitate al Republicii Moldova. Federaţia Rusă utilizează conceptul de neutralitate al Republicii Moldova conform propriilor viziuni, pentru a influența și preveni plasarea Republicii Moldova sub umbrela protectoare a Occidentului.

Concluzii și Recomandări

Proclamarea neutralității Republicii Moldova poate fi văzută ca o decizie adoptată în circumstanțe geopolitice speciale. Statutul de neutralitate permanentă al Republicii Moldova în modelul actual nu reprezintă o soluţie credibilă de securitate din mai multe motive:

• În ciuda formulării în Constituție a punctului 2 al art. 11, Federația Rusă deține și astăzi trupe și muniție pe teritoriul Republicii Moldova, în regiunea transnistreană, ceea ce constituie o încălcare gravă a neutralității statului moldovenesc.
• Lipsa recunoașterii, dar mai ales a garantării neutralității la nivel internațional de către statele cu influență și interese în zonă, reproduc complicații mari pentru securitatea Republicii Moldova, deoarece în cazul unei eventuale agresiuni asupra statului, acesta ar fi nevoit, cel puțin la etapa inițială, să se apere singur în fața agresorului. Totodată, argumentul dat este amplificat de lipsa investițiilor consistente în domeniul apărării, ceea ce reprezintă o provocare la adresa securităţii naționale, capacitățile de apărare fiind reduse.
• Neutralitatea este valabilă atâta timp cât este respectată de către puterile statale din regiune. Practica istorică indică faptul că Rusia nu ține cont de normele Dreptului Internațional atunci când este vorba de satisfacerea aspirațiilor geopolitice. Acest lucru este valabil atât pentru acordurile semnate la nivel bilateral și internațional, cât și la acțiunile sale cu privire la anexarea Crimeii sau invazia Ucrainei, iar îngrijorarea prezentă în rândul cetățenilor moldoveni este una de înțeles.

Statutul de neutralitate permanentă al Republicii Moldova trebuie fortificat pentru a spori securitatea statului. În cele ce urmează voi oferi câteva recomandări ce ar ajuta la realizarea acestui proces:

1. Internaționalizarea „Problemei regiunii transnistrene” – Oficialii de la Chișinău au aplicat politica dată la etapa inițială a invaziei Ucrainei. De altfel, un prim pas important îl reprezintă recunoașterea regiuniii transnistrene de către Consiliul Europei drept o zonă ocupată militar de Federația Rusă. Politica de internaționalizare trebuie continuată și adaptată constant pe arena internațională, astfel încât aflarea ilegală a trupelor ruse pe teritoriul unui stat neutru să evolueze de la o problemă locală, la o problemă ce privește întreaga Europă. Un avantaj în acest sens îl constituie diversele declarații ale oficialilor ruși cu privire la neutralitatea Republicii Moldova. Odată ce Federația Rusă insistă public asupra păstrării și respectării statutului de neutralitate, acesteia i se poate reproșa drept răspuns că, prin acțiunile sale în regiunea transnistreană, nu-și onorează angajamentele asumate și normele internaționale, sfidând neutralitatea și suveranitatea Republicii Moldova. Internaționalizarea „Problemei regiunii transnistrene” ar implica actori cu capacități mult mai mari de negociere, cum ar fi SUA, UE, Franța, Marea Britanie sau chiar ONU, detaliu ce posibil va accelera identificarea unei soluții pentru retragerea trupelor ruse din stânga Nistrului. Cu alte cuvinte, este nevoie de un angajament mai mare și mai constant al acestor actori internaționali.
2. Recunoașterea și garantarea internațională a statutului de neutralitate – Dat fiind faptul că Republica Moldova nu este în stare să-și asigure securitatea militară împotriva unui stat agresor de capacitatea Federației Ruse, oficialii moldoveni trebuie să caute o alternativă. În acest sens, soluția ar fi obținerea unor garanții internaționale de securitate, idee vehiculată și la negocierile de la Istanbul din 2022 privind o posibilă neutralitate garantată a Ucrainei. Odată ce etica respectării dreptului internațional nu constituie un obstacol pentru un stat agresor, costurile cât mai ridicate generate de o eventuală acțiune de agresiune reprezintă o soluție relevantă. În cazul în care autoritățile de la Chișinău ar obține garanții de securitate de la state puternice, violarea neutralității Republicii Moldova ar genera costuri imense, lucru ce descurajează chiar și un stat ca Federația Rusă. Oficialii moldoveni trebuie să urmărească constant războiul din Ucraina, care la un moment dat va intra într-o perioadă de soluționare, finalizată cel mai probabil prin semnarea unui acord internațional. La momentul oportun, este necesar ca liderii de la Chișinău să insiste asupra faptului ca Republica Moldova să obțină garanții de securitate cel puțin concomitent cu Ucraina.
3. Militarizarea în scop defensiv și reforma sistemului de apărare – Consolidarea sistemului de apărare și deținerea arsenalului militar defensiv nu reprezintă o încălcare a statutului de neutralitate, ci mai degrabă o normă a instituției neutralității. Apărarea este un drept fundamental al statelor suverane, iar o armată puternică, pe lângă garanțiile internaționale de securitate, provoacă costuri sporite pentru orice stat agresor. Este necesară o creștere a investițiilor în domeniul apărării și crearea unor politici de apărare, astfel încât militarii moldoveni să obțină o pregătire modernă și armament defensiv de calitate ce ar provoca daune oricărui stat ce violează neutralitatea proclamată.
4. Cooperarea sporită atât la nivel bilateral, cât și cu diverse organizații și alianțe internaționale de apărare – După cum indică și Curtea Constituțională a Republicii Moldova în Hotărirea Nr. HCC14/2017, neutralitatea nu înseamnă o politică externă pasivă și izolarea statului. Din contra, ordinea mondială din prezent solicită un răspuns colectiv pentru descurajarea și combaterea oricărui tip de pericol. Exemplu în acest sens sunt Suedia și Finlanda, care pe parcursul menținerii neutralității au dezvoltat forțe armate moderne ce participau la diverse misiuni de menținere a păcii sub egida ONU, NATO, OSCE și UE. Reieșind din contextul geopolitic și lipsa unei culturi militare, Republica Moldova are nevoie de ajutor extern occidental pentru a consolida domeniul apărării și dezvolta politici moderne de securitate, inclusiv reformarea instituțiilor ce răspund de acest domeniu.
5. Implementarea și derularea unei strategii de comunicare și informare a populației – Chiar dacă Republica Moldova și-a proclamat statutul de neutralitate permanentă în Constituția din 1994, după aproape 30 de ani, în societate sunt prezente viziuni polarizate cu privire la neutralitatea și securitatea statului. Asemenea concluzie poate fi extrasă din rezultatele unuistudiu realizat în 2021, intitulat „Percepția populației despre amenințări și instituții de securitate ale Republicii Moldova”. Studiul a scos în evidență lipsa unei culturii de securitate în rândul cetățenilor, cât și o lipsă de preocupare a guvernelor succesive pentru această direcție. O informare corectă a cetățenilor cu privire la conceptul neutralității ar diminua folosirea acestuia drept instrument de șantaj a unor politicieni împotriva altor concurenți. Totodată, ar încuraja crearea unor politici durabile de consolidare a capacității de apărare și ar deschide noi oportunități de cooperare la nivel internațional cu diverse state sau organizații militare.

Acest document a fost elaborat de Ion Cristea, stagiar al programului #StagiuIPRE2022, în cadrul proiectului IPRE „Schimbarea începe cu tine! – #BetheChange: Tinerii pentru Europenizarea Republicii Moldova”, implementat în cooperare cu Fundația Hanns Seidel în Republica Moldova și cu sprijinul financiar al Ministerul Federal al Afacerilor Externe al Germaniei. Opiniile exprimate în acest document aparțin autorului și nu coincid neapărat cu poziția implementatorilor.