Pre-vetting – prima etapă în resetarea sistemului justiției din Republica Moldova

În ultimii 10 ani sectorul justiției din Republica Moldova a cunoscut mai multe eforturi de reformă în vederea eficientizării acestuia, dar cel mai important în vederea creșterii gradului de integritate și profesionalism în rândul judecătorilor și procurorilor. În pofida adoptării în 2016 a cadrul național actualizat de verificare a integrității  și de evitare  a conflictelor de interese precum și eforturilor de îmbunătățire a mecanismului în cauză, acesta nu au oferit rezultatele așteptate. Activitatea instituțiilor din domeniul justiției nu se bucură de o încredere înaltă, existând suspiciuni de lipsă de integritate, corupție, control politic ,dar și influența grupărilor criminale și a sistemului cleptocratic asupra justiției. Nici mecanismul de evaluare ordinar a judecătorilor și procurorilor, care presupune evaluarea integrității și profesionalismului acestora la diverse etape ale carierii, de către Consiliul Superior al Magistraturii și Consiliul Superior a Procurorilor nu și-a demonstrat eficiența întrucât nu prevede o verificare a integrității sub aspectul diferenție dintre venituri și cheltuieli sau bunuri deținute precum și sub aspectul admiterii conflictelor de interes. Mai mult ca atât în cadrul acestui sistem integritatea constituie un criteriu de evaluare și nu criteriu de eligibilitate. Aceasta fiind o abordare greșită întrucât integritatea nu poate fi evaluată într-o pondere procentuală, ci urmează a fi considerată drept criteriu esențial la accederea sau promovarea în funcția de judecător sau procuror[1].

În vederea soluționării problemelor cronice din sectorul justiției al Republicii Moldova, legate de lipsa de integritate, corupție, justiție selectivă, etc. Ministerul Justiției la 15 noiembrie 2021, a publicat un concept privind evaluarea extraordinară a judecătorilor și procurorilor (procedura de „vetting”), acesta prevede un mecanism unic extra-judiciar de evaluare a integrității judecătorilor și procurorilor. Potrivit articolelor 123 alin. (1) și  125¹ alin. (3) al Constituției organele de autoadministrare sunt cele care iau deciziile privind cariera judecătorilor și procurorilor, iar conceptul publicat de Ministerul Justiției nu prevede o eventuală modificare a Constituției în sensul modificării sarcinii în cauză.

Prin urmare, organelor de autoadministrare a judecătorilor și procurorilor le revine un rol crucial în cadrul procedurii de vetting, iar de integritatea și profesionalismul membrilor CSM și CSP depinde succesul reformei.  Din aceste considerente, conceptul vetting-ului publicat de M.J în noiembrie 2021, prevede o procedură de evaluare prioritară a candidaților la funcția de membru în CSM, CSP și organele specializate din subordinea acestora (procedură de pre-vetting), aceasta fiind prima etapă în procesul de resetare a justiției din Moldova.

Aspecte ce țin de elaborarea și adoptarea Legii privind pre-vettingul

La 1 decembrie 2021, Ministerul Justiției a publicat prima versiune a proiectului de lege privind unele măsuri aferente selectării candidaților la funcțiile administrative din organele de autoadministrare a judecătorilor și procurorilor (procedura de pre-vetting). Proiectul prevede evaluarea integrității candidaților la funcția de membru în CSM și CSP precum și Colegiile specializate din subordinea acestora de către o Comisie de evaluare independentă. Proiectul a fost expediat spre consultări Comisiei de la Veneția, iar în perioada decembrie 2021- ianuarie 2022 a fost supus consultărilor publice extinse.  Ministerul Justiției a organizat dezbateri publice pe marginea proiectului la care au fost invitați reprezentanții sectorului justiției: judecători, procurori, membri CSM, CSP, reprezentații avocaturii, societății civile, și alți actori interesați, dar și a recepționat mai multe propuneri de ajustare a proiectului în scris. La 17 decembrie 2021, Ministerul Justiției a transmis la avizare proiectul de lege, iar la 19 ianuarie 2022 Guvernul a aprobat proiectul de lege într-o versiune ajustată în urma recomandărilor Comisiei de la Veneția și a societății civile și a prezentat proiectul Parlamentului. Deși versiunea proiectului de Lege prezentată Parlamentului reflectă majoritatea recomandărilor Comisiei de la Veneția precum și recomandărilor formulate de societatea civilă inclusiv IPRE care a elaborat și expediat autorităților două opinii juridice privind proiectul de Lege în cauză[2], la momentul examinării proiectului în Parlament rămâneau câteva aspecte contradictorii, în special:

• Aspecte ce țin de identificarea și desemnarea membrilor în Comisia de evaluare de către partenerii de dezvoltare– din proiect lipsesc prevederi procedurale clare privind modalitatea de identificare de către partenerii externi a candidaților în Comisie, precum și modalitatea de desemnare de către Guvern a celor trei candidați din lista propusă de către partenerii Republicii Moldova.
• Aspecte ce țin de audierea candidaților– proiectul prevede audierea candidaților în ședințe publice cu înregistrare audio și video, cu posibilitatea desfășurării a unei părți a audierii în regim închis, dacă se aduc atingere intereselor ce țin de ordinea publică, viața privată sau moralitate. Comisia de la Veneția a subliniat că audierile publice ar putea într-adevăr descuraja candidații care au ceva de ascuns dar ar putea descuraja și candidații buni care nu vor să afișeze informații privind afacerile familiilor sale. Prin urmare audierile candidaților nu ar trebui desfășurate public.
• Aspecte ce țin de reglementarea conflictelor de interes– proiectul nu oferă o claritate suficientă cu privire la mecanismul de reglementare a conflictelor de interes în cazul membrilor Comisiei de evaluare. Astfel proiectul prevede obligativitatea pentru membrii Comisiei de a se abține de la orice activitate ce ar putea genera un conflict de interese sau de la orice acțiuni incompatibile cu calitatea de membru al Comisiei de evaluare, precum și să se abțină de la fapte ce ar putea discredita Comisia de evaluare sau ar putea provoca îndoieli privind obiectivitatea deciziilor acesteia. Nu este clar însă dacă conflictul de interes poate fi invocat spre exemplu de subiectul supus evaluării, care sunt măsurile întreprinse în cazul depistării unui conflict de interes și cine va lua o decizie în sensul recuzării unui membru a Comisiei în cazul survenirii unei astfel de situații.

Cu toate acestea, la 21 ianuarie 2022, proiectul de Lege privind procedura de pre-vetting a fost votat în primă lectură de către Parlament fără ajustări față de proiectul aprobat de Guvern. La 10 februarie 2022, proiectul a fost votat în lectură finală cu votul deputaților Partidului “Acțiune și Solidaritate” opoziția a părăsit plenul în semn de protest invocând lipsa de dialog suficient pe marginea proiectului precum și ne ajustarea proiectului conform recomandărilor comisiei de la Veneția. Este de notat că între prima și a doua lectură, au fost organizate 2 consultări publice de către M.J la care au fost invitați toți actorii interesați, inclusiv opoziția parlamentară. La 26 ianuarie 2022, în cadrul Parlamentului a fost organizată o consultare pe marginea proiectului de lege în discuție, cu reprezentanții fracțiunilor parlamentare, la care opoziția parlamentară nu s-a prezentat. La proiectul votat în lectură finală au fost operate mai multe ajustări.

Cine va realiza evaluarea?

Reieșind din prevederile legale disponibile la moment, evaluarea candidaților la funcția de membru în CSM și CSP precum și organele subordonate acestora, va fi realizată de către o Comisie de evaluare compusă di 6 membri dintre care: 3 membri propuși de partenerii de dezvoltare și alți 3 membri propuși de fracțiunile parlamentare (doi de fracțiunea majoritară și un membri de opoziție). Componența Comisiei ulterior va fi aprobată de către Parlament cu votul a 3/5 din deputați. În vederea depolitizării procedurii de pre-vetting, membrii Comisiei de evaluare nu pot fi persoanele care în ultimii 3 ani au făcut parte dintr-un partid politic sau au deținut funcția de deputat, membru în cabinetul de miniștri, secretar general, secretar de stat, șef de cabinet, consilier, asistent sau secretar al demnitarului ori funcționar public în autoritatea administrației publice. La fel nu pot fi membri a Comisiei persoanele care în ultimii 3 ani au deținut funcția de judecător sau procuror. În activitatea sa Comisia urmează a fi asistată și de un secretariat.

Subiecții supuși evaluării

Sub incidența procedurii de pre-vetting cad candidații la funcția de membru în Consiliul Superior al Magistraturii și organele specializate din subordonate CSM: Colegiul pentru selecția și cariera judecătorilor;Colegiul de evaluare a performanțelor judecătorilor; Colegiul disciplinar al judecătorilor. Precum și candidații la funcția de membru în Consiliul superior al Procurorilor și colegiile specializate din subordinea CSP: Colegiul pentru selecția și cariera procurorilor; Colegiul de evaluare a performanțelor procurorilor; Colegiul de disciplină și etică al procurorilor. Subliniem că Legea prevede o evaluare prioritară a candidaților la funcția de membru în CSM și CSP. Legea nu oferă însă claritate în ceea ce privește evaluarea candidaților la funcția de membri în organele din subordinea CSM și CSP. Astfel nu este clar dacă evaluarea acestora din urmă va ave loc în paralel cu evaluarea candidaților la funcția de membru în CSM și CSP sau după încheierea evaluării în raport cu aceștia. La fel Legea prevede posibilitatea verificării averii persoanelor apropiate ale candidaților supuși evaluării.

Ce presupune evaluarea integrității?

În contextul procedurii de pre-vetting integritatea candidatului este evaluată din dublă perspectivă: integritatea etică și cea financiară. Astfel Comisia va verifica dacă în raport cu candidatul supus evaluării nu există suspiciuni privind coruperea acestuia, dacă acesta nu a admis încălcări grave ale  conduitei și eticii profesionale a judecătorului, procurorului sau altor profesii, nu a adoptat decizii arbitrare, nu a admis conflicte de interese. Sub aspectul integrității financiare Comisia va verifica dacă candidatul a depus în mod corespunzător declarațiile de avere și interese personale precum și corespunderea averii dobândite în ultimii 15 ani cu veniturile declarate. Va fi verificată și modul de dobândire a bunurilor deținute, sursele de venit ale candidatului, respectarea de către candidat a obligațiilor fiscale în ceia ce privește achitarea impozitelor pe venit, bunurile imobile și a taxelor vamale.

În ce constă procesul de evaluare?

La începutul procesului de evaluare, candidatul va prezenta declarația de avere și interese personale pentru ultimii 5 ani care va reflecta și cheltuielile candidatului pentru perioada indicată. Candidatul va depune și o declarație privind rudele sale apropiate în vederea desfășurării unor verificări și în raport cu acest cerc de persoane la necesitate. Veridicitatea informațiilor puse la dispoziția Comisiei vor fi verificate, aceasta având acces la toate bazele de date publice precum și dreptul de a solicita informații de la orice instituție publică și privată inclusiv instituțiile financiare. Astfel în activitatea sa Comisia de evaluare și secretariatul acesteia au acces la toată informația relevantă privind candidatul supus evaluării cu excepția informației care constituie secret de stat.

Pe lângă examinarea informațiilor acumulate în raport cu candidatul supus evaluării, Legea prevede și audierea acestuia. Audierile urmează a fi organizate public cu înregistrare audio și video. În cazul abordării subiectelor ce aduc atingere ordinii publice, vieții private sau moralității, este posibilă desfășurarea unei părți al audierii în format închis. La acest capitol reiterăm recomandarea Comisiei de la Veneția care pledează pentru organizarea audierilor în format închis.

Care este finalitatea evaluării?

Urmare a analizei datelor acumulate de către Comisie precum și audierea candidatului, Comisia va lua o decizie motivată adoptată cu majoritatea voturilor dacă candidatul a promovat sau nu evaluarea. Decizia Comisiei poate fi contestată la Curtea Supremă de Justiție, fără a fi suspendat procesul de alegeri. În cazul nepromovării procedurii de evaluare, persoana nu va putea candida la funcția de membru în cadrul organelor de autoadministrare a judecătorilor și procurorilor. Subliniem că nepromovarea procedurii de pre-vetting nu presupune eliberarea din funcție a candidatului ci imposibilitatea examinării candidaturii sale în cadrul alegerilor pentru funcția de membru în CSM sau CSP.

Concluzii  

Implementarea corectă a procedurii de pre-vetting a candidaților la funcția de membru în CSM și CSP și ulterior procedurii de vetting al tuturor judecătorilor și procurorilor ar putea contribui considerabil la ameliorarea și chiar depășirea problemelor deja cornice din sectorul justiției, cauzate în mare parte de lipsa de integritate, independență, dar și profesionalism a unor actori ai sistemului.

Totuși evaluarea extraordinară nu poate fi privită ca o soluție universală de la toate problemele cu care se confruntă sistemul. Realizarea acesteia izolat față de alte procese nu este suficientă pentru atingerea impactului așteptat, fiind necesară consolidarea întregului sistem al administrației publice, sistemului de control și asigurarea unei independențe durabile a organelor de drept. Reiterăm și importanța creșterii gradului de încredere în sistemul justiției, precum și importanța asigurării unei transparențe maxime în realizarea exercițiului de evaluare astfel încât să nu existe dubii cu privire la echitatea și scopul acestuia.

*Ecaterina Popșoi este expertă în cadrul Programului Justiție și Stat de Drept al Institutul pentru Politici și Reforme Europene (IPRE).

Această publicație a fost pregătită în cadrul proiectului „Cooperarea în cadrul Parteneriatului Estic pentru o democrație mai puternică: Georgia, Moldova și Armenia”. Proiectul este implementat de Institutul Georgian de Politici (GIP, Georgia, în parteneriat cu Institutul pentru Politici și Reforme Europene (IPRE, Moldova) și Centrul Analitic pentru Globalizare și Cooperare Regională (ACGRC, Armenia). Proiectul beneficiază de sprijin prin intermediul Fondului Țărilor de Jos pentru Parteneriatele Regionale – MATRA pentru cooperarea regională în cadrul Parteneriatul Estic (PaE).

[1] OPINIE privind verificarea integrității judecătorilor la diverse etape ale carierei- https://ipre.md/2021/06/01/opinie-privind-verificarea-integritatii-judecatorilor-la-diverse-etape-ale-carierei/

[2] OPINIE cu privire la proiectul de lege privind evaluarea integrității candidaților la funcția de membru în organele de autoadministrare a judecătorilor și procurorilor- https://ipre.md/2021/12/20/opinie-cu-privire-la-proiectul-de-lege-privind-evaluarea-integritatii-candidatilor-la-functia-de-membru-in-organele-de-autoadministrare-a-judecatorilor-si-procurorilor/

OPINIE Adițională cu privire la proiectul de lege privind unele măsuri aferente selectării candidaților la funcțiile administrative din organele de autoadministrare ale judecătorilor și procurorilor și modificarea unor acte normative (pre-vetting)- https://ipre.md/wp-content/uploads/2022/01/Opinie-Aditionala_IPRE_proiectul-legii-pre-vetting_20.01.2022_RO.pdf