OPINIE cu privire la proiectul de Lege privind evaluarea performanțelor și cariera judecătorilor

În continuare, Institutul pentru Politici și Reforme Europene (IPRE) și Centrul de Resurse Juridice din Moldova (CRJM) prezentă Opinia cu privire la proiectul de Lege privind evaluarea performanțelor și cariera judecătorilor publicat pe pagina web a Ministerului Justiției pe 3 ianuarie 2020.

În această opinie ne vom referi doar la aspectele care, în opinia noastră, reprezintă deficiențe majore ale proiectului. Totodată, ne rezervăm dreptul de a veni cu recomandări adiționale după ce proiectul va fi îmbunătățit de autori.

 

I. Limitarea mecanismului de evaluare doar la judecători

Deși nota informativă la proiectul de lege încă nu este publicată în versiune adaptată, se pare că scopul proiectului este eradicarea corupției din instanțele judecătorești și demiterea a judecătorilor care au făcut justiție politică. Mecanismul pentru un asemenea exercițiu este extrem de complex, iar eforturile depuse pentru acesta sunt foarte mari. În același timp, corupția și justiția politică nu au fost caracteristice doar pentru judecătorii, ci și pentru procuratură, Centrul Național Anticorupție (CNA), etc. Pe de altă parte, recurgerea la acest mecanism extrem și excepțional este admisibilă doar în cazul în care mecanismele existente de lupta cu corupția sunt nefuncționale și nu există premise de a crede că în viitorul apropiat ele vor deveni pe deplin funcționale. Excluderea procurorilor și altor actori din sistemul justiției indică asupra așteptărilor că mecanismele existente de luptă cu corupția sunt la moment funcționale. Există multiple suspiciuni că de fapt starea de lucruri este mult mai gravă. Totodată evaluarea extraordinară poate fi aplicată doar o singură dată și ea este limitată în timp. După finalizarea evaluării, mecanismele de combatere a corupției din justiție ar trebui să funcționeze independent și eficient.

Proiectul de lege propune doar evaluarea judecătorilor. Aplicarea evaluării doar pentru aceștia nu poate asigura ca după finalizarea evaluării integrității, în justiție nu va mai exista corupție endemică, iar mecanismele de combatere a corupției din justiție funcționează independent și eficient. Pentru aceasta, este nevoie de extins evaluarea și asupra:

1. Procurorilor (în mod prioritar asupra procurorilor șefi, procurorilor anticorupție și a celor din Procuratura Generală);
2. Asupra tuturor membrilor CSM (nu doar a judecătorilor, după cum prevede art. 31 alin. (5) din proiect) și asupra tuturor membrilor Consiliului Superior al Procurorilor;
3. Asupra conducerii CNA, a Autorității Naționale de Integritate și a Institutului Național al Justiției;
4. Asupra inspectorilor de integritate.

Ministrul Justiției a declarat în repetate rânduri că un mecanism similar de evaluare a procurorilor ar putea fi creat în cazul în care evaluarea judecătorilor va fi un succes. Această abordarea nu ni se pare corectă din următoarele motive:

1. Fragmentarea mecanismului de evaluare nu poate fi benefică, deoarece aceasta îngreunează substanțial procesul de creare a organelor de evaluare și crește riscul implicării politice. In același timp, numărul potențialilor evaluatori integri și profesioniști nu este atât de mare;
2. Evaluarea tuturor actorilor din justiție trebuie făcut de același organ, pentru a asigura că sunt aplicate aceleași criterii de evaluare, iar aplicarea lor în practică este uniformă;
3. Evaluarea procurorilor după evaluarea judecătorilor ar putea compromite întregul mecanism de evaluare, deoarece procurorii anticorupție și cei care dețin funcții de conducere trebuie evaluați în primul rând, pentru a asigura că imediat după evaluare ei încep să combată eficient corupția.

 

II. Mecanismul propus de evaluare a judecătorilor

Proiectul de lege propune un mecanism diferit de evaluare a judecătorilor decât cel anunțat de Ministerul Justiției în septembrie 2019. În esență, mecanismul propus prin ultima versiune a proiectului de lege este o adaptare a mecanismului actual de evaluare a judecătorilor, care, în timp de 6 ani de când este implementat nu a redus corupția în justiție și nici dependența justiției de politic.

Proiectul propune instituirea unei Comisii de monitorizare (în continuare CM), care va avea trei funcții: (i) selecția membrilor primului Colegiu pentru evaluarea și cariera judecătorilor (în continuare CECJ), (ii) monitorizarea lucrărilor primului CECJ, și (iii) pronunțarea de avize, recomandări CECJ la solicitarea membrilor CECJ sau la solicitarea membrului CM.

Suntem ferm convinși că, pentru a asigura un mecanism eficient și independent de evaluare extraordinară este nevoie o revizuire fundamentală a conceptului propus, prin următoarele:

 

III. Sporirea independenței organelor implicate în procesul de monitorizare, atât de politic cât și de cei evaluați

A. Independența față de politic

Conform art. 7 al proiectului de lege, Comisia Juridică, numiri și imunități din cadrul Parlamentului (în continuare CJNI) va preselecta 5 membri ai CM, iar partenerii de dezvoltare ceilalți 5 membri. Aceștia vor fi numiți în funcție de Plenul Parlamentului. Proiectul nu prevede o procedură transparentă și bazată pe merit de selecție a celor 5 membri ai CM de către CJNI. Proiectul nu prevede nici un cvorum specific pentru numire, adică pentru numire va fi suficientă cu simpla majoritate de voturi a deputaților prezenți. Legea de asemenea nu prevede votarea tuturor candidaților în bloc, fiind posibilă votarea unor candidați și respingerea altora. O procedură similară este prevăzută pentru numirea a 3 din cei 10 membri ai CECJ.

Numirea membrilor CM și a CECJ cu simpla majoritate a deputaților prezenți este insuficientă pentru a asigura independența acestora de politic. Mai mult, lipsa unor proceduri și criterii clare pentru selecția celor 5 membri ai CM și 3 membri ai CECJ, coroborat cu lipsa cerinței de votare în bloc a acestora, nu asigură o independență suficientă a acestor membri față de politic. Aceste persoane reprezintă 50% din CM și 30% din CECJ. Aceste fapte ridică dubii considerabile ce țin de independența de politic a întregii comisii și a procesului de evaluare însăși, având în vedere că CECJ adoptă deciziile de promovare cu 6 voturi pentru (art. 25 alin. (1) al proiectului). Propunem ca numirea de către Parlament să aibă loc:

1. În baza unui concurs public și a unei preselectări în bază de merit;
2. Selecția să fie efectuată de către un organ care nu este controlat politic, cum ar fi o comisie de experți;
3. Cvorumul pentru numirea membrilor ar trebui să fie mai mare de 50% din numărul deputaților aleși, pentru a asigura că persoanele afiliate majorității de guvernare pot fi blocate de opoziție (a se vedea, pentru o recomandare similară, ultima opinie a Comisiei de la Veneția emisă la solicitarea autorităților Republicii Moldova). Proiectul prevede în art. 12 alin. (2) că membrii CECJ din rândul societății civile vor fi aleși cu votul a 61 de deputați. Acest cvorum însă nu pare a fi suficient pentru a oferi un vot de blocaj opoziției pentru candidații promovați politic, având în vedere că actualul guvern a fost votat cu votul a 62 de deputați;
4. Votarea în bloc în Parlament a tuturor candidaților preselectați, precum și a câțiva supleanți care vor suplini pozițiile vacante care ar putea să apară din varii motive;
5. Excluderea posibilității de revocare a membrilor CM de către Parlament (art. 7 alin. (7)). Revocarea poate fi făcută doar la propunerea CM.

 

B. Independența față de cei evaluați

Art. 7 alin. (3) al Proiectului prevede că cei 5 membri ai CM preselectați de Parlament trebuie să fie foști sau actuali judecători. 6 din 10 membri ai CECJ, organul care va efectua evaluarea, sunt aleși de judecători până la începerea procesului de evaluare. Un membru al CECJ este numit de către Institutul Național al Justiției. Întrucât este recunoscut că evaluarea externă are scopul de a combate problemele critice și endemice din justiție, oferirea dreptului de a selecta evaluatorii celor care trebuie evaluați (inclusiv conducerea INJ) compromite din start întregul mecanism de evaluare. Experiența Ucrainei și a Albaniei de asemenea confirmă că includerea judecătorilor în funcție în organele care vor face evaluarea nu este o idee bună și provoacă multiple riscuri de conflict de interese. În Albania a fost expres interzisă prin lege participarea în organul de evaluare a judecătorilor în funcție sau a judecătorilor care au plecat recent în demisie.

Proiectul prevede că atât CM cât și CECJ nu vor avea secretariate separate formate de însăși CM și CECJ, acestea fiind puse la dispoziția lor (angajate) de către CSM (art. 7 alin. (11) și art. 17 alin. (2)). Proiectul nu prevede expres unde se vor afla organele care vor efectua evaluarea, însă art. 17 alin. (1) al proiectului prevede că baza tehnico-materială a CECJ este asigurată de CSM. Proiectul de lege prevede în art. 17 alin. (2) că CECJ va fi asistat de un secretariat angajat de CSM, compus din cel puțin 3 persoane. În baza criteriilor de evaluare a integrității, chiar și în redacția formulată de proiectul actual de lege, volumul de lucru pentru formarea unui dosar este mult prea mare pentru 3 persoane. Având în vedere volumul mare de lucru care ar trebui făcut în cadrul evaluării, personalul redus alocat, precum și faptul că însăși membrii CSM vor fi supuși evaluării, aceste aspecte vor afecta în mod determinant independența și eficiența procesului de evaluare.

Proiectul prevede în art. 26 alin. (4) că hotărârile CECJ cu privire la eșuarea evaluării nu vor duce la demisia judecătorului. Pentru aceasta va fi nevoie de decizia unui alt organ, a Colegiului disciplinar al judecătorilor, emisă în urma unei proceduri disciplinare. Acest fapt în sine subminează mecanismul de evaluare, deoarece colegiul disciplinar sau inspecția judiciară de facto poate bloca orice demisie a judecătorilor care nu au promovat evaluarea. Dacă în urma evaluării integrității s-a constatat deja că judecătorul nu este integru, nu este clar de ce mai este nevoie de încă o decizie în acest sens, mai ales că deciziile CECJ pot fi contestate la CSM și ulterior la Colegiul special al Curții de Apel Chișinău.

Cele mai bune practici sugerează că deciziile cu privire la evaluare nu ar trebui contestate la judecătorii care ar trebui supuși evaluării, în acest scop fiind create instanțe judecătorești speciale. Conform art. 31 alin. (6) al proiectului, hotărârile cu privire la evaluarea judecătorilor vor fi contestate inițial la CSM, iar ulterior la un colegiu specializat al Curții de Apel Chișinău. Din lege nu este clar cum vor fi contestate deciziile cu privire la evaluarea membrilor CSM! Este evident că contestarea la CSM nu este posibilă. De asemenea, proiectul nu prevede dacă hotărârile colegiului specializat al Curții de Apel Chișinău vor fi irevocabile. Art. 26 alin.(5) al proiectului menționează totuși că contestarea se face potrivit Codului administrativ. Codul administrativ, la rândul său, prevede că hotărârile curților de apel se contestă cu recurs la CSJ. Contestarea hotărârilor colegiului specializat la CSJ este ilogică, atât timp cât toți judecătorii CSJ trebuie supuși evaluării.

Articolul 31 alin. (7) prevede că CSM va crea Colegiul Curții de Apel Chișinău (în continuare CCAC), care va avea competența să examineze contestațiile contra deciziilor emise de CSM. CCAC este format de CSM și se expune asupra deciziilor CSM, ceea ce constituie un conflict vădit de interese. Mai mult, CCAC este format din rândul judecătorilor la nivelul instanțelor de nivelul I, după ce sunt evaluați membrii CSM și judecătorii respectivi selectați. Fără a pune la îndoială independența judecătorilor actuali din sistemul judecătoresc, mulți dintre aceștia ar putea avea o vechime în funcție mai mică de 5 ani, deci dependenți de decizia CSM pentru numirea până la atingerea plafonului de vârstă. Limitarea accesului la funcția de judecător în CCAC la judecătorii din instanțele de nivelul I nu este justificată.  Un alt aspect care trezește dubii cu privire la independența colegiului specializat este faptul că el urmează a fi creat de CSM în termen de 5 luni de la intrarea în vigoare a legii, adică până la evaluarea membrilor CSM! Pe de altă parte, considerând mecanismul actual informal de „coordonatori” sau „curatori” din partea CSJ sau Curților de Apel la instanțele de nivelul I, care se aplică în continuare în sistemul judecătoresc din Republica Moldova, precum și riscul de părtinire în examinarea dosarelor colegilor din sistem, recomandăm formarea unui colegiu separat la nivelul curților de apel din persoane care nu au activat în calitate de judecători. Având în vedere conflictul de interese, în niciun caz acest organ nu trebuie creat de către CSM.

Din considerentele de mai sus, recomandăm:

1. Excluderea posibilității pentru judecătorii în funcție sau cei care au demisionat în ultimii 3 ani să fie membri ai CM sau ai CEPJ;
2. Schimbarea modului de constituire a colegiului care va evalua judecătorii. Aceștia ar putea fi votați în bloc de către Parlament, fiind preselectați în modul stabilit în secțiunea precedentă;
3. Crearea unui secretariat separat al CM si al CECJ, care să fie format de și subordonat acestora. Acesta nu ar trebui să se afle fizic în sediul CSM sau a altor autorități supuse evaluării sau să se supună într-un alt careva mod, inclusiv administrativ (semnarea ordinelor de concediu, plata salariilor etc.) față de CSM sau față de președintele instanței pe lîngă care se formează colegiul special de apel, întrucât și acesta va fi supus evaluării extraordinare;
4. Demiterea judecătorului pentru faptul că nu a promovat evaluarea ar trebui să aibă loc de drept, imediat după rămânerea definitivă a deciziei de evaluare. Procedura de evaluare nu trebuie dublată de o procedură disciplinară;
5. Proiectul trebuie să prevadă procedura de contestare a deciziilor cu privire la evaluarea membrilor CSM, care, în mod logic, nu pot fi contestate la CSM;
6. Colegiul specializat al Curții de Apel trebuie numit în bloc de către Parlament, odată cu CM și CECJ. În scopul protejării membrilor colegiului, acesta ar trebui să aibă un secretariat separat și să se afle într-un alt sediu decât cel al Curții de Apel Chișinău;
7. Deciziile colegiului specializat al Curții de Apel Chișinău ar trebui să fie irevocabile.

 

IV. Echitatea procedurii de evaluare

Spre deosebire de proiectul făcut public în octombrie 2019, care prevede publicitatea procedurii de audiere a judecătorului, noul proiect de lege introduce confidențialitatea întregii proceduri (a se vedea art. 14 alin (2) lit. d) și art. 23). Proiectul prevede că interviul judecătorului nu este public (art. 21 alin. 1), iar informațiile obținute în cadrul evaluării sunt confidențiale. În Albania și în Ucraina interviurile au fost până acum publice, cu scopul de a spori încrederea publică în procesul de evaluare. Nu este clar din ce motiv proiectul operează cu confidențialitatea procedurii.

Dacă CECJ are un mandat de evaluare selectivă, în baza unui mecanism aleatoriu, atunci acest mecanism este unul selectiv și nu corespunde principiilor după care ar urma să se ghideze, în speță principiul tratamentului egal, prevăzut în articolul 18 lit. g) din proiectul de lege. Judecătorii nu pot fi evaluați aleatoriu, deoarece importanța lor este diferită. Este logic ca întâi să fie evaluați judecătorii CSJ, judecătorii care dețin funcții de conducere și cei ai curților de apel. Totuși consecutivitatea evaluării judecătorilor din aceleași categorii trebuie lăsată la discreția colegiului care va efectua evaluarea.

Deși legea instituie CM, cu scopul de monitorizare a procesului de evaluare a judecătorilor, ea nu stabilește clar cu ce se va ocupa acesta. Unica competența clară prevăzută de proiect este adoptarea de avize și recomandări pentru CEPJ. Acest fapt este în mod clar insuficient. Legea nu reglementează dacă membrii CM au acces nelimitat la dosarele de evaluare și ședințele CECJ, dacă pot contesta deciziile acestuia sau ale CSM, etc. CM este un instrument menit să garanteze buna funcționare a procesului de evaluare. Reducerea sarcinii CM la emiterea de recomandări și avize nu poate fi explicată rațional.

Din considerentele de mai sus, recomandăm:

1. Modificarea proiectului în sensul publicității intervievării judecătorului și excluderii caracterului confidențial al informațiilor din dosarul de evaluare;
2. Excluderea prevederii care impune stabilirea aleatorie a ordinii de evaluare a judecătorilor de către CEPJ;
3. Reglementarea clară în lege a statutului CM, cu acordarea dreptului acesteia de a avea acces la orice documente din dosarul de evaluare și la orice ședințe ale CEPJ, precum și de a contesta deciziile CEPJ și ale CSM cu privire la evaluare.

 

V. Criteriile de evaluare

Se pare că autorii proiectului au introdus în lege toate criteriile existente actualmente în lege pentru evaluarea judecătorilor. Articolele 19, 21 și 24 din proiectul de lege fac referire atât la evaluarea integrității, cât și a activității profesionale. Acesta creează confuzii. Criteriile de evaluare a integrității merg dincolo de cele prevăzute actualmente în lege. Simplul fapt al imposibilității justificării proprietății trebuie să constituie temei de eliberarea din funcție. Legislația actuală nu prevede un asemenea temei de eliberare din funcție. Ea doar obligă judecătorul să declare averea, nu să și o justifice. Mai mult, experiența Albaniei și a Ucrainei a arătat că la evaluarea integrității au fost luate alte criterii decât cele prevăzute acum de legislația moldovenească. Este puțin probabil că evaluarea judecătorilor în baza criteriilor care sunt deja în lege va aduce la un alt rezultat. Prin urmare, criteriile de evaluarea a integrității trebuie revăzute în baza experienței Albaniei și a Ucrainei.

Pentru a putea asigura o aplicare coerentă a criteriilor de evaluare a judecătorilor, recomandăm excluderea referințelor generale la reglementări în vigoare și stabilirea criteriilor definitorii ale evaluării integrității. Printre exemple pertinente care ar putea sta la baza evaluării integrității judecătorului sunt:

1. Corespunderea averii declarate cu veniturile legale disponibile;
2. Respectarea regimului fiscal pentru veniturile obținute;
3. Corespunderea costurilor de viață cu veniturile legale disponibile;
4. Corespunderea veniturilor și averii declarate cu veniturile și bunurile disponibile;
5. Lipsa restricțiilor legale pentru ocuparea funcției de judecător.

Adițional, obligația de a respecta regimul de integritate, inclusiv criteriile menționate mai jos urmează să fie aplicate și față de membrii familiilor judecătorilor evaluați, în sensul și întinderea stabilită de articolul 2 definiții pentru termenul de persoană apropriată din Legea nr. 133/2016, precum și față de soții divorțați. Această prevedere este esențială în sensul stabilirii surselor financiare, bunurilor și altor elemente din avere, după cum este definită în Legea nr. 133/2016, în special atunci când averea este camuflată prin transferul acesteia către rude sau alte persoane apropiate.

În același timp prevederile articolului 21 alin. (5) și prevederile articolului 24 nu sunt coordonate întrucât evaluarea activității profesionale are loc de fapt în baza criteriilor de evaluare ordinare stabilite în actuala Lege nr. 154/2012. Mai mult, evaluarea profesională extraordinară nu poate avea loc decât la inițiativa CSM, după cum prevede articolul 24 alin. (6) din proiectul de lege, în timp ce articolul 21 alin. (5) din proiectul de lege prevede consecutivitatea evaluării, unde evaluarea activității profesionale are loc după promovarea evaluării integrității. Odată ce articolul 13 din proiectul de lege prevede competența CECJ să evalueze judecătorii, iar articolul 21 alin. (2) prevede consecutivitatea, prevederile art. 24  alin. (6) pe de o parte și ale art. 13, 21 alin. (2) și 24 alin. (6) de altă parte sunt conflictuale întrucât stabilesc competențe de inițiere a evaluării atât pentru CECJ cât și pentru CSM.

Criteriile de evaluare profesională prevăzute în articolul 19 p. 2 din proiectul de lege reproduce de fapt criteriile existente din actuala Lege nr. 154/2012 și care sunt detaliate în Hotărârea CSM nr. 212/8 din 05.03.2013 cu privire la aprobarea Regulamentului privind criteriile de evaluare, indicatorii și procedura de evaluare a performanțelor judecătorilor, în special punctele 8-11 din Regulament. Evaluarea profesională ordinară, stabilită în Legea nr. 154/2012 urmează a fi păstrată în calitate de mecanism de evaluare ordinară. Pe de altă parte, evaluarea profesională extraordinară, care face parte din evaluarea extraordinară a judecătorilor, ce presupune întâi de toate evaluarea integrității, iar ulterior evaluarea activității profesionale, ar urma să se concentreze pe: fundamentarea deciziilor emise de judecătorul evaluat și consecvența în aplicarea legii, inclusiv cazurile când judecătorul evaluat aplică o motivare legală și pe cauze similare are decizii diametral opuse. Îngreunarea evaluării extraordinare în sensul evaluării extraordinare a judecătorilor, nu în sensul evaluării profesionale extraordinare, reglementată la momentul actual de prevederile articolului 13 din Legea nr. 154/2012, prin stabilirea acelorași criterii, după cum sugerează articolul 19 p. 2 din proiectul de lege nu va face decât să tărăgăneze modul de funcționare a CECJ și nu va atinge rezultatele scontate.

VI. Alte aspecte importante

Evaluarea extraordinară a judecătorilor nu poate avea loc decât dacă există un consens politic larg, intenția veritabilă a politicului de a renunța la influențele asupra justiției, implicarea plenară a partenerilor de dezvoltare și a societății civile și un suport popular masiv. Toate aceste condiții trebuie întrunite cumulativ. În lipsa acestor precondiții, există șanse minime că eventuala evaluare să se soldeze cu succes. Din contra, declanșarea acestui proces în lipsa cel puțin a uneia dintre aceste condiții, fie va introduce haos în sistemul judecătoresc fără vreo îmbunătățire palpabilă, fie chiar va spori influența executivului sau legislativului asupra justiției. Pe de altă parte, aplicarea singură dată a acestui mecanism va face imposibilă aplicarea din nou a acestui mecanism în viitoarele decenii, chiar dacă exercițiul precedent nu a fost un succes. Organizațiile semnatare nu sunt sigure că condițiile de mai sus pentru a declanșa procedura evaluării judecătorilor sunt întrunite.

 

Opinia este elaborată de către:

Iulian Rusu, Director-Executiv Adjunct, IPRE. Email: iulian.rusu@ipre.md

Vlad Gribincea, Președinte, CRJM. Email: [email protected]

Ion Guzun, Consilier juridic, CRJM. Email: [email protected]

 

Fullscreen Mode